چارچوب حقوقی قبل از ورود دولت به بازار اجاره

پیش از تصویب قانون مدنی، روابط موجر و مستاجر در ایران عمدتا بر پایه قواعد فقهی، عرف معاملاتی و توافق خصوصی طرفین تنظیم می‌شد. اجاره در فقه اسلامی بر پایه رضایت، توافق و اختیار طرفین شکل می‌گرفت. در این دوره، دولت نقش مستقیمی در تعیین میزان اجاره‌بها، مدت قرارداد یا نحوه تخلیه ملک نداشت و شرایط رابطه استیجاری عمدتا توسط موجر و مستاجر تعیین می‌شد.

با تصویب قانون مدنی در سال ۱۳۰۷، این ساختار سنتی در قالب حقوق تثبیت شد. مواد ۴۶۶ تا ۵۱۷ قانون مدنی، اجاره را بر مبنای اصل قرارداد، تعیین مدت، توافق طرفین و مالکیت مستاجر بر منافع ملک تنظیم کردند. در این نظام، اجاره‌بها نتیجه توافق میان مالک و مستاجر بود و دولت تنها نقش تضمین اجرای قرارداد و رسیدگی قضایی به اختلافات را بر عهده داشت. اما این نظم قراردادی برای مدت طولانی باقی نماند. نخستین شکاف در این نظام با قانون تعدیل مال‌الاجاره سال ۱۳۱۷ ایجاد شد و دولت برای نخستین‌بار با هدف کنترل بازار اجاره، مستقیما وارد تعیین حدود افزایش اجاره‌بها شد.

دوران شروع مداخله قبل از انقلاب

قانون تعدیل مال‌الاجاره ۱۳۱۷؛ اولین کنترل رسمی اجاره

همانطور که گفته شد در ۱۳۱۷ اولین مداخله رسمی دولت در تعیین قیمت به شکل محدودیت رسمی افزایش اجاره و تمدید اجباری قرارداد تا 3 سال بود. در آن سال دولت در واکنش به رشد شهرنشینی و کمبود مسکن  اجاره را، در صورت درخواست مستاجر، تا سه سال به حکم قانون تجدید می‌کرد و مال‌الاجاره را اصولا به حداکثر اجاره مهر ۱۳۱۵ متصل می‌کرد. دولت برای نخستین‌بار هم در قیمت و هم در مدت رابطه استیجاری وارد شد. به باور محققینی از جمله طوسی و کاشانی(1398) این قانون سنگ بنای قوانین مداخله‌گرایانه بعدی بود.

قانون اختیارات میلسپو ۱۳۲۲؛ کنترل اجاره در بحران جنگ

 در سال 1322 در بحران جنگ جهانی دوم، اختلال در تأمین و توزیع کالاها، کمبود شدید مواد غذایی و آشفتگی اقتصادی، نرخ تورم سالانه طبق داده‌های بانک مرکزی به بیش از ۱۱۰ درصد رسید. دولت به یکی از گسترده‌ترین برنامه‌های کنترل قیمت تا آن زمان روی آورد. در ۱۳ اردیبهشت ۱۳۲۲، قانون اختیارات آقای دکتر میلسپو، مستشار مالی آمریکایی در مورد تنزل و تثبیت بهای اجناس تصویب شد. ماده اول این قاون صراحتا مال‌الاجاره مستغلات را نیز در حوزه اختیارات رئیس کل دارایی قرار می‌داد و تبصره همان ماده مقرر می‌کرد که نحوه تعدیل اجاره‌بها با مقررات مشترک وزارت دادگستری و رئیس کل دارایی تعیین شود. بنابراین دولت برای کنترل اجاره، اختیار قانونی مستقیم پیدا کرد.

بر اساس آیین‌نامه‌هایی که در ادامه این اختیارات وضع شد، دامنه مداخله دولت به خانه‌ها، مغازه‌ها، دکان‌ها و دیگر مستغلات اجاری گسترش یافت. در مقررات بعدی، اجاره واقعی املاک مشابه در اسفند ۱۳۲۱ به‌عنوان یکی از مبانی اصلی تعیین حداکثر اجاره قرار گرفت؛ به این معنا که مالک نمی‌توانست آزادانه و متناسب با جهش قیمت‌ها اجاره را افزایش دهد.

قانون تعدیل و تثبیت اجاره‌بها ۱۳۵۲؛ توقف افزایش اجاره

تورم بالا یکی از مهم‌ترین محرک‌های مداخله دولت در بازار اجاره بوده، اما تنها عامل آن نبوده است. در برخی مقاطع، دولت حتی پیش از اوج‌گیری تورم عمومی و در واکنش به کمبود مسکن، شهرنشینی، بحران‌های جنگی یا فشار بازار اجاره وارد قیمت‌گذاری شده است. ۱۳۲۲ تقریبا نمونه کلاسیک این رابطه است. تورم سالانه طبق داده تو به ۱۱۰.۵ درصد رسیده و دولت در همان فضای جنگ جهانی دوم مستقیماً اجاره را مهار می‌کند. اما قانون ۱۳۵۲ داستان متفاوتی دارد.

در سال ۱۳۵۲ تورم عمومی فقط ۱۱.۲ درصد بوده، اما دولت یکی از شدیدترین قوانین کنترل اجاره تاریخ ایران را تصویب کرده بود. دعاوی افزایش اجاره را متوقف کرده و اجاره اسفند ۱۳۵۱ را مبنا قرار داده است. در این مقطع، اقتصاد ایران در آستانه جهش بزرگ درآمدهای نفتی قرار داشت. افزایش درآمد نفت، رشد سریع مخارج دولت، گسترش نقدینگی، مهاجرت روستا به شهر و رشد جمعیت شهرهای بزرگ، فشار شدیدی بر بازار زمین و مسکن وارد کرده بود. در ادامه همین روند، اقتصاد ایران در میانه دهه ۱۳۵۰ با پدیده‌ی بیماری هلندی یاد می‌شود؛ یعنی ورود گسترده درآمد ارزی نفتی، افزایش تقاضای داخلی و فشار بیشتر بر بخش‌های غیرقابل تجارت مانند زمین و مسکن. قانون تعدیل و تثبیت اجاره‌بها که در بهمن ۱۳۵۲ به تصویب رسید، از سخت‌گیرانه‌ترین نمونه‌های کنترل اجاره در تاریخ ایران بود. ماده اول قانون مقرر می‌کرد از زمان تقدیم لایحه در ۲۷ آذر ۱۳۵۲ تا پایان سال ۱۳۵۳، اصولا هیچ دعوایی با خواسته افزایش اجاره‌بها پذیرفته نشود؛ این ممنوعیت بعدا تا پایان سال ۱۳۵۴ نیز تمدید شد.

همچنین برای مستغلات جدیدالاحداث، دولت مکلف شد بر اساس قیمت مصالح، دستمزد و سایر عوامل، ضوابطی برای تعیین اجاره‌بهای متناسب تدوین کند. دولت در سال ۱۳۵۲ علاوه بر محدود کردن رشد اجاره حد زیادی سازوکار تعیین اجاره‌بها را تحت کنترل حقوقی و اداری خود قرار داد.

مداخلات دولتی در بازار اجاره بعد از انقلاب 57

قانون روابط موجر و مستاجر ۱۳۶۲؛ کنترل اجاره در دوره جنگ و کمبود مسکن

قانون روابط موجر و مستاجر سال 1362 درحالی تصویب شد که نگاه به مسکن و مسائل اقتصادی با شعارهایی همچون عدالت اجتماعی و مقابله با نگاه سرمایه‌ای به مسکن بسیار پررنگ بود در عین حال کشور با جنگ و رشد جمعیت مواجه بود در چنین دولت با اجازه به وزارت مسکن و شهرسازی اجازه داد تا به مدت 5 سال برای تعیین اجاره بهای واحدهای مسکونی بر اساس معیارهایی مانند سطح زیربنا، کیفیت و نوع ساختمان و مقتضیات محلی و منطقه‌ای تعیین و اعلام کند. نرخ تورم عمومی در سال ۱۳۶۲ بر اساس داده‌های بانک مرکزی ۱۴.۸ درصد بود.

قانون روابط موجر و مستاجر ۱۳۷۶؛ بازگشت به آزادی قرارداد

قانون روابط موجر و مستاجر مصوب سال 1376 نقطه عطفی در بازگشت نسبی به آزادی قراردادی و منطق بازار است. این قانون در بستر تحولات اقتصادی و سیاسی دهه ۱۳۷۰ یعنی کاهش نسبی مداخلات مستقیم دولت در اقتصاد تصویب شد و مسیر سیاست‌گذاری به سمت حاکمیت اراده طرفین و بازگشت نسبی به قانون مدنی تغییر داد. ماده ۱ این قانون اعلام می‌کند از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این قانون، اجاره کلیه اماکن اعم از مسکونی، تجاری، محل کسب و پیشه، اماکن آموزشی، خوابگاه‌های دانشجویی و ساختمان‌های دولتی و نظایر آن که با قرارداد رسمی یا عادی منعقد می‌شود، تابع مقررات قانون مدنی و مقررات مندرج در این قانون و شرایط مقرر بین موجر و مستأجر خواهد بود. همچنین دخالت‌های حمایتی اجباری و آمره قوانین قبلی (به‌ویژه ۱۳۵۶ و ۱۳۶۲) برای قراردادهای جدید کنار گذاشته شد.

مصوبات کرونایی ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰؛ بازگشت اضطراری سقف اجاره

مصوبات ستاد ملی مقابله با کرونا در سالهای شیوع کرونا و تعطیلی گسترده کسب‌وکارها از دیگر مداخلات اضظراتری دولت پس از بیش از دوهه حرکت به سمت آزادی قراردادی با هدف جلوگیری از فشار بیشتر بر مستاجران و کسب‌وکارهای آسیب‌دیده از محدودیت‌های کرونا بود. در سال ۱۴۰۰ حداکثر افزایش اجاره در تهران ۲۵ درصد، در سایر کلان‌شهرها ۲۰ درصد و در دیگر شهرها ۱۵ درصد تعیین شد. در کنار این سیاست، هیات وزیران نیز در ۲۹ اردیبهشت ۱۴۰۰ مصوبه‌ای درباره اماکنی تصویب کرد که دستگاه‌های اجرایی به بخش خصوصی اجاره داده بودند. بر اساس این مصوبه، اگر بهره‌بردار به دلیل محدودیت‌های کرونایی امکان استفاده معمول از ملک را نداشت، دستگاه اجرایی می‌توانست تمام یا بخشی از اجاره‌بها را تا پایان سال ۱۴۰۰ دریافت نکند یا پرداخت آن را به تعویق بیندازد. این مصوبات برخلاف قوانین سال‌های ۱۳۱۷، ۱۳۵۲ یا ۱۳۶۲، به معنای ایجاد یک نظام دائمی کنترل اجاره نبودند؛ بلکه نوعی مداخله اضطراری و موقت دولت در شرایط بحران محسوب می‌شدند.

قانون ساماندهی بازار زمین، مسکن و اجاره‌بها ۱۴۰۳؛ دائمی‌شدن سازوکار سقف اجاره

قانون ساماندهی بازار زمین، مسکن و اجاره‌بها مصوب ۱۰ اردیبهشت ۱۴۰3 از اصلی‌ترین قانون‌های دائمی اخیر است. این قانون به شورای عالی مسکن امکان داد برای افزایش اجاره‌بها سقف تعیین کند، ثبت قراردادهای اجاره را الزامی‌تر و شفاف‌تر کرده و برای موجرانی که از سقف‌های تعیین‌شده تخطی کنند، ضمانت اجرا و جریمه در نظر گرفت. این قانون برای نخستین‌بار تعیین سقف افزایش اجاره را در قالب یک قاعده دائمی و قابل تکرار قرار داد. بر اساس ماده ۷، اگر تورم سالانه یک استان از ۳۰ درصد عبور کند، شورای عالی مسکن موظف است برای شهرهای بالای ۱۰۰ هزار نفر و شهرهای جدید آن استان سقف افزایش اجاره و ودیعه را تعیین کند. این سقف نیز نمی‌تواند دلخواه باشد و باید در محدوده ۵۰ تا ۱۰۰ درصد نرخ تورم همان استان قرار گیرد.یعنی مداخله دولت در اجاره‌بها از حالت تصمیم‌های موردی و سالانه خارج شده و به یک سازوکار مشخص وابسته به نرخ تورم، جمعیت شهر و تصمیم شورای عالی مسکن تبدیل شده است. برای تخطی از سقف نیز امکان مطالبه مبالغ اضافه و جریمه برای موجر پیش‌بینی شده است.

مصوبه اضطراری ۱۴۰۵؛ سقف سراسری ۲۵ درصد

پس از قانون دائمی سال ۱۴۰۳ که سقف اجاره را به تورم هر استان و تصمیم شورای عالی مسکن گره زده بود، در سال ۱۴۰۵ و در پی شرایط اضطراری ناشی از جنگ، سران سه قوه یک مداخله موقت و فراگیرتر در بازار اجاره تصویب کردند. این مصوبه، قانون جدید مجلس نیست و فقط تا پایان سال ۱۴۰۵ اعتبار دارد.

براساس آن، قراردادهای مسکونی که از زمان ابلاغ مصوبه تا پایان سال ۱۴۰۵ منقضی می‌شوند، در صورت درخواست مستأجر برای یک سال دیگر تمدید می‌شوند و موجر حداکثر می‌تواند مجموع اجاره‌بها و ودیعه را ۲۵ درصد افزایش دهد؛ سقفی ثابت که برخلاف سازوکار قانون ۱۴۰۳، در سراسر کشور یکسان است. همچنین دادگاه‌ها نمی‌توانند صرفا به دلیل پایان مدت قرارداد، حکم تخلیه صادر کنند.

نقطه آغاز، قانون مدنی ۱۳۰۷ و واگذاری قیمت و شرایط اجاره به توافق موجر و مستاجر بود. از سال ۱۳۱۷ به بعد، هم‌زمان با شهرنشینی، کمبود مسکن و سپس بحران جنگ جهانی دوم، دولت به‌تدریج وارد تعیین قیمت، تمدید اجباری قرارداد و محدودکردن تخلیه شد. این مداخلات در دهه‌های بعد گسترش پیدا کرد و در قوانین دهه ۱۳۵۰ به یکی از شدیدترین سطوح خود رسید.

پس از انقلاب، اگرچه برخی کنترل‌ها به‌ویژه در شرایط جنگ و کمبود مسکن ادامه یافت، مسیر کلی تا قانون ۱۳۷۶ به سمت کاهش مداخله و بازگشت به قانون مدنی حرکت کرد. این روند را حرکتی سینوسی میتوان توصیف کرد. بسیاری از مداخلات تاریخی در اجاره را نمی‌توان با مفهوم متعارف شکست بازار توضیح داد؛ این سیاست‌ها بیشتر ماهیتی رفاهی و بازتوزیعی داشته‌اند، یعنی دولت تلاش کرده است بخشی از فشار اقتصادی مستاجران را از طریق محدودکردن حقوق و درآمد مالکان کاهش دهد.

اما تحولات سال‌های اخیر نشان می‌دهد چرخه‌ای که ظاهرا در سال ۱۳۷۶ به نقطه آزادی قرارداد بازگشته بود، پایان نیافته است. کرونا نخستین بازگشت جدی به کنترل مستقیم اجاره بود و تورم مزمن مسکن و اجاره در سال‌های بعد، این مداخله را از یک اقدام اضطراری به قانون دائمی سال ۱۴۰۳ رساند. 

در پاسخ به پرسش اصلی این گزارش نیز نمی‌توان گفت هر بار تورم بالا رفته، دولت اجاره را کنترل کرده و هر بار تورم پایین بوده، بازار آزاد مانده است. رابطه وجود دارد، اما کاملا وابسته به تورم نیست. از منظر اقتصادی کنترل اجاره می‌تواند در کوتاه‌مدت از مستاجر موجود در برابر جهش قیمت محافظت کند، اما اگر هزینه این حمایت صرفا بر مالک تحمیل شود، ممکن است انگیزه عرضه واحد اجاره‌ای، نگهداری ملک و سرمایه‌گذاری جدید کاهش یابد. تاکنون منافع این مداخلات برای مستاجران در برابر زیان تحمیل‌شده به مالکان به‌طور جامع سنجیده نشده.